Imposte confiscatorie e diritti proprietari negli interventi sulle retribuzioni del settore pubblico

È noto che, per fronteggiare la crisi e il conseguente dissesto delle finanze pubbliche, molti Stati hanno ridotto i trattamenti economici erogati a pubblici dipendenti, con misure variamente congegnate, a volte costruite – almeno formalmente – come tagli stipendiali, che hanno tuttavia dovuto fare i conti con i principi della tassazione. La duplice veste dello Stato, datore di lavoro ed ente impositore, rende infatti gli interventi sulle retribuzioni dei pubblici dipendenti di difficile inquadramento, per ragioni che abbiamo esaminato su Dialoghi n. 5/2012, pp. 513 ss. (Riduzione dei trattamenti economici dei pubblici dipendenti: «taglio» agli stipendi o discriminatorio prelievo fiscale?). Non è un caso, del resto, che in Italia e in Portogallo siano stati dichiarati costituzionalmente illegittimi provvedimenti legislativi che, seppur finalizzati a ridurre i trattamenti retributivi di specifiche categorie di dipendenti pubblici, sono stati visti dai giudici costituzionali di quei Paesi come prelievi fiscali irrispettosi del principio di uguaglianza tributaria.

In altri frangenti, invece, per ottenere analoghi fini di contenimento della spesa pubblica è stata esplicitamente adottata una misura tributaria, cioè un'imposta confiscatoria su trattamenti retributivi spettanti a determinati impiegati statali, ma ritenuti ad un certo punto in contrasto con l'interesse pubblico identificato in una esigenza di "moralità" della finanza pubblica e di giustizia sociale. Ciò è quanto accaduto in Ungheria, il cui Parlamento ha istituito nel 2010, con effetto retroattivo, un'imposta del 98 per cento sulle buonuscite (severance pay), dovute a impiegati statali collocati in congedo, che superassero determinate soglie quantitative. La vicenda ha dato origine ad una pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (14 maggio 2013, N.K.M. v. Hungary), dalla cui lettura si evince l'esteso contrasto sorto tra il governo e la Corte Costituzionale ungherese, che si presta a molte considerazioni su cui rinvio ad altri approfondimenti. Quel che qui vorrei rilevare è tuttavia proprio il giudizio espresso dalla Corte Europea, che ha ritenuto in contrasto con le norme della convenzione sui diritti dell'uomo poste a tutela della proprietà delle persone, un'imposta deliberatamente confiscatoria, in quanto eccedente i limiti della proporzionalità e del legittimo affidamento, vista anche la retroattività della specifica legge impositrice e il suo arbitrario rivolgersi ad una ristretta cerchia di dipendenti pubblici. Anche qui sono tanti gli spunti di riflessione, che riprenderemo in altra sede, ed anche qui si ritrovano riflessioni sull'ambiguità di interventi posti in essere da uno Stato ancipite (datore di lavoro ed ente impositore), e che chiamano in causa il principio di uguaglianza tributaria ("the measure targeted only a certain group of individuals, who were apparently singled out by the public administration in its capacity as employer. Assuming that the impugned measure served the interest of the State budget... the Court notes that the majority of citizens were not obliged to contribute, to a comparable extent, to the public burden"). Nel caso di specie, la liquidazione colpita dall'imposta era giuridicamente acquisita dall'impiegato pubblico collocato a riposo, e dunque poteva accedere alla tutela accordata dalla Convenzione Europea ai possessions delle persone; e poi, il fatto stesso che la liquidazione fosse stata colpita dal tributo confiscatorio, dimostra che il dipendente aveva titolo a riceverla ("it being inconceivable to imposte tax on a non-acquired property or revenue").

A colpire, tra l'altro, sono le affermazioni della Corte in ordine alle finalità dell'imposta, che a suo giudizio non può costituire un surrogato di misure volte ad evitare che certe retribuzioni o compensi vengano corrisposti, in quanto per la loro dimensione contrari alla "moralità pubblica" ("While the Court recognises that the impugned measure was intended to protect the public purse against excessive severance payments, it is not convinced that this goal was primarily served by taxation. As the Constitutional Court noticed, there was a possibility to change severance rules and reduce the amounts which were contrary to public interest, but the authorities did not opt fot this course of action"). Insomma, se si vogliono evitare quelli che, ad un certo punto, vengono considerati nell'ottica politico-sociale come degli ingiustificabili trattamenti di favore, è sulla legge o sulle fonti attributive di tali diritti che si deve intervenire, senza prendere scorciatoie ed utilizzare in modo improprio la leva fiscale, non già per produrre un gettito ma quale tardivo strumento regolatorio che incide, retroattivamente, sui diritti dei singoli e su loro legittime aspettative patrimoniali fondate su norme preesistenti.

È ovvio che la sentenza della CEDU sul caso N.K.M v. Hungary non postula una generale prevalenza dei diritti proprietari rispetto al potere impositivo degli Stati (come lo stesso art. 1 Prot. 1 della Convenzione conferma: "Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest... The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State... to ensure the payment of taxes or other contributions or penalties"). Tuttavia, in casi-limite ed a fronte di imposizioni deliberatamente confiscatorie, confliggenti con i principi di proporzionalità, uguaglianza, non discriminazione, legittimo affidamento, e così via, i diritti proprietari dimostrano una certa resilienza, retaggio dell'antica lotta, che affonda le sue radici nel contrattualismo liberale, tra diritti del singolo e interesse dello Stato .